【議題觀察室】怎麼解讀選務的社宅政策數字？查核中心帶你掌握8大關鍵提問
【議題觀察室】怎麼解讀選務的社宅政策數字？查核中心帶你掌握8大關鍵提問
記者：許雲凱、陳偉婷
主編：陳慧敏
美編：卓育麟
攸關民眾居住權的社宅政策在今年7月以來，成為總統大選政策攻防焦點。各政黨丟出社宅數據，或彰顯政績，或攻擊對手，社宅數據在政治攻防裡，一時讓人眼花撩亂。
社宅建設是中央與地方政府合作產物，相關數據、績效如何計算，各方往往因目標不同、計算基準不同而有數字落差，也有各自詮釋數字的空間。到底要如何解讀社宅的「政績」？如何好好解讀社宅的政績數字，選擇真正端出牛肉的候選人，查核中心檢視社宅政策和相關統計，並採訪崔媽媽基金會執行長呂秉怡、文化大學建築及都市設計學系助理教授鄭人豪和OURs都市改革組織秘書長、社會住宅推動聯盟召集人彭揚凱，解析社宅議題和相關數據。
Q4. 除了統計數字之外，哪些指標可以用來評估政治人物的社宅績效？
Q5.中央都沒做？地方蓋最多？社宅興建，中央和地方政府到底各扮演什麼角色、誰出的力多？
Q6.中央與地方興建社宅，如何分工協力？各自要提供什麼實質資源？
Q8.包租代管目標是什麼？目前有哪些成效？包租代管的政績數字怎麼看？
圖卡版(可左右滑動喔)
Q1. 台灣目前社宅政策為何？
都市高房價、弱勢難以購屋租屋的社會問題由來已久，總統蔡英文在2016年大選提出「8年20萬社宅」計畫，並在當選後的2017年公布社會住宅興辦計畫。
依據計畫，20萬社宅指的是「直接興建」12萬戶，再加上「包租代管」8萬戶，預計於2024年達成目標。
「直接興建」是中央與地方政府興建的社會住宅；而「包租代管」則是政府利用民間現有空屋的出租計畫，加入該計畫的房東與房客，政府會分別給予稅賦減免與租金補貼。
根據社會住宅興辦計畫書，社宅政策的目的是要協助弱勢族群居住。根據內政部統計處100年度社會住宅需求調查報告推估，六類經濟或社會弱勢家庭且無自有住宅戶數約40萬戶。解決潛在40萬戶的住宅需求，要靠8年20萬戶社會住宅、健全租屋市場、租金補貼、購物貸款利息補貼、收容安置等方式滿足。
圖1：「8年20萬社宅」政策／事實查核中心製圖
Q2.目前台灣有多少戶社宅？
內政部設有「全國社會住宅興辦進度統計表」，各地方政府也會自行公布社宅進度，但彼此計算基準不一，且未包含全國總數；因此社會各界討論社宅進度，都是以內政部統計為主。
依據內政部社宅統計，社宅數量分成「既有」、「新完工」、「興建中」、「已決標待開工」、「規劃中」等五類。
目前官方計算的社宅「達成數」為「既有+新完工+興建中+已決標待開工」，以此算法，截至8月31日統計，全國社宅達成數為8萬5054戶。如果只算已完工數，則是2萬7781戶（其中6253戶於20016年10月31日前完工）、有3萬5422戶正在興建中；有2萬1851戶已經決標等待開工、但工期未明。
目前各方計算社宅數量時，會因為其計算的項目基準不同而有不同數字，也形成比較的落差。如有些算法計算「既有」、「完工」加「興建」；有些僅算「完工」與「興建」；或有的算法是把已決標待開工也算進去。
查核中心依據內政部資料，以不同方式計算社宅數量，製圖如下提供讀者參考。
圖2：全國社宅興建進度／事實查核中心製圖
Q3. 社宅的「政績」怎麼算？
目前官方計算直接興建社宅達成率是「既有+新完工+興建中+已決標待開工」，但學者、專家認為，達成率算法可能因各方需求而有不同的計算基準和算法，也是目前社群討論容易有爭議的地方。
文化大學建築及都市設計學系助理教授鄭人豪舉訂進口車為例，民眾下訂一輛進口車，車還沒到台灣，那算不算擁有這台車？有些人可能覺得算、有些人覺得要真正能開到車才算。蓋社宅從規劃到真正入住可能就是會有好幾年的時間落差，也可能真正入住已經是下一任政府了，要納入哪些計算基準衡量績效，並沒有既定的公式或正確答案。
鄭人豪表示，社宅政策從規劃開始，要找到土地、找到經費，找到建築設計、承包廠商，一切行政完備之後就開始動工興建，等到完工、拿到使用執照之後才能入住，這過程至少要花3到5年以上，若遇到缺料、缺工、預算不足，也可能充滿變數。
「已決標待開工」納入社宅達成率也遭外界質疑。社會住宅推動聯盟召集人彭揚凱說，社宅案件進度不一，很難抓出完工期，政府數據只說已決標，但發包進度實際到哪裡，外界難以掌握。
崔媽媽基金會執行長呂秉怡也認為，對於有社宅需求的民眾來說，最關心「目前有幾間社宅？」，因此政府的完工戶數才是最務實的，其他官方統計列的「興建中」、「已決標」等，對民眾意義不大。政府與其提供「已決標未開工」數據，不如直接說工程「發包數」有多少。對公務體系來說，發包的案件可大致抓出完工日期，「發包數」比「已決標待開工」準，但目前政府沒有單獨列出發包數據。
Q4. 除了統計數字之外，哪些指標可以用來評估政治人物的社宅績效？
目前各界討論社宅政策的依據都來自內政部的官方統計數字。但專家提醒，難以僅從數字論斷績效，各地社宅建設的需求和目的可能各有不同，且功能型住宅的績效也難以量化。
鄭人豪表示，目前台灣社會對社宅的定義沒有統一的說法，有社會住宅、公共住宅、公營住宅、合宜住宅⋯⋯等，目的也各有不同，有些是提供社會弱勢的社會福利取向，有些是符合都市發展需求而生（如青年宅），定義和目標不一樣，就很難放在同一個基準點比較大家施政的績效。如要以社宅的數量為核心，蓋愈多戶愈好；還是以公共服務提供為核心，社宅也兼具扶老育幼還納入醫療。關於居住品質就有很多種不同的辯證方式，各自要捍衛的政策不同，就可能覺得別人做的不夠。
鄭人豪說，社宅的發展取決於該縣市的需求，各地區面對的問題、壓力、房價負荷不同，政府投入的狀態就有差異，因此很難從數字衡量表現。例如，台北市遭遇人口衰竭、青年流失、房價高到不行，對於社宅有迫切需求，因此其社宅政策也起步較早，並帶動中央政府重視社宅議題。但其他縣市可能沒有這麼高的房價負荷，就沒有積極蓋社宅的急迫性。
又例如，社宅的功能不同，早期台北市發展社宅以量取勝，會希望盡量蓋出多戶數以滿足需求，但後來的社宅規劃因應都市發展、不同服務需求而有不同規劃，如青年宅、長照、托嬰幼教、醫療進駐，戶數雖然減少，但居住環境品質提升難以量化。
呂秉怡則指出，民眾評估社宅績效，最關心的是完成戶數、中籤率，以及租金能不能負擔。
呂秉怡說，雙北社宅需求量最高，但中籤率普遍偏低。中籤率如果低於10%，民眾其實很無感，根據2022年統計資料，目前雙北社宅中籤率普遍低於10％，甚至不乏低於5％者，距離民眾期待甚遠。
其次則是租金水準能不能負擔，如果租金太高，也就等於排除了弱勢。而對於弱勢族群來說，入住後有無社會福利的配套，譬如是否有社會局、衛生局的政策協助，也非常重要。
Q5.中央都沒做？地方蓋最多？社宅興建，中央和地方政府到底各扮演什麼角色、誰出的力多？
台灣的住宅法在2011年12月30日公布，並於2012年12月30日後施行。
住宅法目的是要保障國民居住權益，健全住宅市場，提升居住品質，明文規定中央和地方的權責。包含中央要制訂全國性住宅政策、財務規劃、督導協助地方處理住宅事宜、興辦社宅等；地方也肩負轄區內住宅政策制訂、住宅補貼案件受理核定、社宅興建等。
呂秉怡表示，官方統計中區分出「中央」與「地方」，並分別計算社宅數量；其實中央是指內政部的住都中心，而地方是指各縣市的都發局等單位，這只是區分興建社宅的主導單位而已，並不代表蓋社宅可以單靠其中一方完成。
各地縣市政府興建的社宅，部分案件是由中央提供土地，此外，中央還會給予經費補助，包括規劃設計費、非自償性基金、銀行融資利息等，可以說是給地又給錢。
而中央的住都中心蓋社宅，不論建照、使用執照、變更都市計畫、環評，權責都在地方政府。更不用說如果需要道路建設，或者設置公車站、Ubike等，樣樣都需要地方政府支援。
Q6.中央與地方興建社宅，如何分工協力？各自要提供什麼實質資源？
查核中心分向內政部、住都中心詢問，興建社宅時，中央與地方是互相給予什麼資源。
內政部表示，中央會提供土地與經費補貼（圖3、圖4），協助地方政府興建社宅。以台北市為例，目前北市興建社宅46案，其中有7案是中央政府無償提供土地，有6案是有償提供。地方政府興建社宅需自籌經費，但中央也會給予部分經費補助，項目包括土地款、工程款、融資利息等。
住都中心表示，興建社宅經費全來自中央，土地也大部分是使用國有地，但目前有四案是由地方政府提供社宅基地（圖5），分別是新北市、嘉義縣、台南市、新竹市。
圖3：中央提供國有土地讓地方興建社宅／事實查核中心製圖
圖4：中央對地方政府補助社宅經費／事實查核中心製圖
圖5：地方提供土地讓住都中心興建社宅／事實查核中心製圖
Q7.包租代管目前有多少數量？要到哪邊查詢？
在蔡政府提出20萬社宅政見中，有8萬戶是包租代管政策。但外界對於將包租代管的效益、績效如何計算也有疑慮。
檢視內政部社宅統計，即有包租代管目前進度，目前提供的是「累計媒合數」，但在全國總計上另外註明「有效契約數」。依照8月31日為止的數據，包租代管全國「累計媒合數」為8萬0079戶，「有效契約數」是5萬8954戶。
圖：內政部社宅統計-包租代管部分擷圖／來源：內政部網站
查核中心諮詢負責社宅業務的營建署國民住宅組。國宅組指出，「累計媒合數」指的是包租代管自2017年開辦以來，累計的所有承租案件，但也包含已到期不再續約的案件。「有效契約數」則是目前仍在承租中的案件。
國宅組說明，「有效契約數」是從今年6月起才對外公布，因扣除到期案件，比較能反應目前真實承租狀況。包租代管目標數是8萬戶，官方計算是否達成目標，會以「有效契約數」為準。
Q8.包租代管目標是什麼？目前有哪些成效？包租代管的政績數字怎麼看？
呂秉怡表示，包租代管推動後，的確讓弱勢族群在租屋市場上獲得較好待遇。原本弱勢族群100人中，大約只有3到5人能找到房屋，政策實施後，提高到讓10到15人順利租屋。
但呂秉怡說，包租代管只是社宅的輔助方案，無法取代社宅的照顧性。社宅租約至少3年，又可延長，而包租代管租約短，房東的主導性強，對於弱勢族群並不是好選擇。再加上政府想業績達標，無形中讓租賃業者更易遷就房東的條件，衝高媒合戶數的結果，往往是排除了弱勢租戶，而寧願選擇租給一般戶。
彭揚凱分析，包租代管可分成「包租」與「代管」兩種政策。代管是業者從中協助管理，房客還是得面對房東，容易形成房東挑房客，排除弱勢族群，而且是一年一約，租金可能一年後會調漲，也對弱勢不利。「包租」是三年一約，相對上對弱勢族群較有保障。
彭揚凱說，以目前媒合數量來看，8成是屬於「代管」，2成才是「包租」，也就是政策實施結果，大部分受惠的是一般戶，而不是弱勢族群。如果政府只給補貼，而沒注意到對象並非弱勢，那麼包租代管與另一項政策「300億租金補貼」，實際上已沒多大分別。
