【事實釐清】公投綁大選：「先進國家公投與選舉合併舉行」vs.「公投綁大選非常態」？

2021-12-15

事實查核報告#1384

公投綁大選：「先進國家公投與選舉合併舉行」vs.「公投綁大選非常態」？

發布日期／2021年12月15日

經查：

【報告將隨時更新 2021/12/15版】

一、公法專家指出，丹麥曾在1971年辦過一次公投與國會大選同時舉行，瑞士等多數歐洲國家沒有任何一次公投是與國會大選同時舉辦；美國設有創制程序的州別中，公民投票常與大選合併舉行。

因此，無法以單一「先進國家都合併舉行」或「綁大選非常態」概括各國狀況。

二、學者認為，台灣《公民投票法》從制定到歷次修訂，以及歷年公投舉行模式，有其歷史脈絡，也是政黨競爭下，所導致的結果。不管公投合併或綁大選，針對每一公投案，應有充裕時間，讓公眾可以充分討論、思辨與回應。

背景

社群平台近期針對「公投綁大選」流傳正反兩方意見：

正方認為「以前民進黨笑國民黨的公投法是鳥籠公投，現在蔡英文把它修成是“閹雞公投”，公投綁大選是世界先進國家的潮流，也是民進黨公投族前輩的神主牌，今天民進黨害怕人民當家作主的權力，竟然將它閹割了，這是民主進步嗎？」

反方指出「我不同意公投綁大選的理由：1. 找不到停車位、兩個小時的排隊投票，公投綁大選投票程序冗長且混亂。2.造成邊開票邊投票的亂象，很可能影響結果，有損選舉公正性。3.不但沒減少經費，反而還增加經費。4.歐美國家絕大多數是不准公投綁大選。」

圖1：社群平台流傳訊息截圖

圖2：社群平台流傳訊息截圖

針對上述社群平台的傳言，查核記者採訪公法專家，整理其他國家公投和選舉是否合併舉辦的做法和討論。

查核

爭議點一、公投綁大選「先進國家都合併舉行」vs.「公投綁大選是特例」，歐美民主國家公投選舉的實際情況為何？

（一）中央研究院法律學研究所副研究員蘇彥圖回覆查核中心詢問表示，瑞士聯邦層級的公民投票，是與國會選舉脫鉤。瑞士政府會視當年度有無聯邦議會的大選，每年固定舉辦3到4次的公民投票，而且到2038年間，每次公民投票的日期，都已預先排定並公布在瑞士政府網站。

蘇彥圖說，另以美國為例，在美國設有公民創制程序的24個州之中，有18個州要求州級公民投票必須與大選合併舉行，原則上不允許在初選或特別選舉的投票日舉行州級公投。公民投票與代議選舉的合併舉行，在美國的公投州是常態。

此外，蘇彥圖指出，根據中選會定義，台灣的全國性選舉不只有中央與國家層級，地方選舉只要與中央、國家層級選舉一同舉行，也會被認定是全國性選舉。

（二）查核中心諮詢台大政治系教授王業立，他表示，美國有幾個州公投綁大選是很常見事情；若以英國狀況來看，近幾次公投都未與大選綁在一起，而是分開舉行。

（三）根據《東吳政治學報》 27卷1期出刊的〈歐洲國家公民投票經驗之跨國比較〉文章，作者為李俊達。此文研究歐洲15個國家的全國性公民投票經驗，以選舉時程來看，公民投票與全國性大選「同時舉行」的案例並不常見，從1940年代以來，除丹麥在1971年曾舉辦一次公民投票與國會大選同時選舉外，其餘國家未曾有過公民投票結合全國大選的經驗。在瑞士方面，從1940年到2007年間共舉辦411次公民投票，同樣沒有任何一次是與國會大選同時舉辦。

查核中心諮詢目前是台北市立大學社會暨公共事務學系副教授李俊達，他表示，當時的研究文章，迄今已經過12年，很適合再次進行實證研究。同時，歐洲十五個國家的公民投票，是否與歐洲議會、區域、或是地方選舉同時辦理，也值得再次實證研究。

（四）根據中選會委託政大選研中心2013年報告〈公民投票案提案審核機制與門檻之研究－以瑞士、美國、義大利、日本、法國法制與運作情形為比較研究〉顯示，美國憲法並無明文規定公民投票的條文，即美國尚無聯邦層級的公投制度，因此迄今尚未有全國性公民投票實例。州層級方面，美國許多州都允許公民參與制定法律或修訂州憲法，或是允許公民否決州立法機關所提出的法律或修正案，州層級方面的公民投票現象可謂相當頻繁。

報告指出，在美國，阿拉斯加州、加州、北達科他州及奧克拉荷馬州允許創制提案於初選及特別選舉中合併舉行投票；科羅拉多州、緬因州、密西西比州、俄亥俄州等則允許創制提案於奇數年選舉進行投票。

查核中心檢視美國在台協會網站提供的美國憲法全文，內文並沒有任何公投條文。

綜合上述，在瑞士等歐洲國家，除丹麥曾在1971年辦過一次公投與國會大選同時舉行，多數歐洲國家沒有任何一次公投是與國會大選同時舉辦。在美國，美國設有創制程序的州別中，公民投票常與大選合併舉行。

因此，無法以單一「先進國家都合併舉行」或「綁大選是特例」概括描述各國狀況。

爭議點二、台灣《公民投票法》修法脈絡為何？

（一）根據立法院法律系統顯示，《公民投票法》在2003年11月27日制定，歷經多次修訂，2017年12月12日立法院通過修正部分條文，公投提案門檻從總統副總統選舉人總數5/1000調降到1/10000，連署門檻從5％降到1.5％；修法後，若投票結果中有效同意票數多於不同意票，且有效同意票達投票權人總額1/4以上者即為通過。2019年6月17日立法院通過修正部分條文，新增公民投票日，自2021起每兩年舉行一次公投，訂定8月第4個周六為公民投票日，為應放假日，公投與大選因此脫鉤。

（二）蘇彥圖表示，台灣自2004年以來，16項全國性公民投票都是與全國性選舉同日舉行，這項發展主要是由民進黨所促成，民進黨在2004年與2008年所創造的政治先例，具體示範了讓公投與選舉合併舉行的可能與方法，該黨所主導的《公民投票法》修正，藉由大幅度降低成就合併投票的前提條件的困難度，即「公民投票在全國性選舉日一個月前公告成立」，此舉進一步提高了公投與大選合併投票的機率。

他說，國民黨在2004年總統大選前後，雖曾嚴詞批判「公投綁大選」是惡質的政治操作，不過在2008年國會大選、2008年總統大選以及2018年地方選舉這三個選舉週期，該黨也都積極運作了「跟選舉綁在一起」的公民投票。

他指出，因2018年底10項公投與多項地方選舉的合併舉行，出現投票所外大排長龍、「一邊投票、一邊開票」，以及開票作業延宕等諸多選務問題。

蘇彥圖表示，在民進黨主導下，2019年6月修正通過《公民投票法》第23條，轉為規定「公民投票訂於8月第四個星期六，自中華民國110年起，每兩年舉行一次。公民投票日為應放假日。」新法藉由明定公民投票日的日期與舉行週期，除了一舉讓公民投票與代議選舉完全脫鉤、分別舉行，也排除「以主管機關逐案決定之特別投票日，不定期舉辦由公民發動之公民投票」這種存在於舊制的可能。

爭議點三、專家如何解析台灣《公民投票法》修法的議題？

（一）針對公投綁大選議題，蘇彥圖表示，即使是在台灣現行《公民投票法》給予公投提案領銜人相當大的議程權力情況下，讓公投綁大選，終究是一項有相當難度的策略操作：並不是所有的公投發動者，都有從事這項政治操作的實力或者能耐，而且即便是胸有成竹者，也有可能人算不如天算。

他說，依照現行《公民投票法》第17條規定，給予選務機關起碼3個月選務準備時間，那麼就只有當一項公民投票案成立公告後3-6個月期間內表定有全國性選舉時，該項公投才會跟大選合併舉行。在其他條件相同情況下，如果2018年《公民投票法》採取這樣的規定，那麼不會有任何一項公投案的投票，得與當年底的地方大選同步舉行。

因此，蘇彥圖指出，公民投票時間就像「河流」一樣，要有全流域觀念，合併舉行與否是最下游的議題，很多問題並非在下游。他建議，公投法制上應確保一項公投創制提案從公告成立後到選舉投票前，有充裕時間，讓民主社群得以從容地進行思辨與回應。若同一時間不只一組公投案，在討論時間被壓縮情況下，公共討論的注意力有限，恐導致大眾無法充分討論。

（二）王業立表示，將公投綁不綁大選作為公投題目、交由公民來決定，這些都是技術問題。目前正、反方提出的論述多為技術性問題，兩方陣營論述都是從自身利益考量出發。公投綁或不綁大選的正反方論述都沒有對錯，都是有利於自己的說明。

綜合上述，《公民投票法》從制定到歷次修訂，以及歷年公投舉行模式，有其歷史脈絡與政黨競爭下，所導致的結果。學者認為，不管公投合併或綁大選，針對每一公投案，應有充裕時間，讓公眾可以充分討論、思辨與回應。